Le système autoroutier a démontré son aptitude à développer des infrastructures dont la charge financière repose sur l’usager et épargne le contribuable. Mais, la solution mise au point, qui présente l’avantage de s’affranchir des contraintes budgétaires, ne va pas sans dangers. Les moyens disponibles pour financer cette partie très importante des investissements du réseau routier national peuvent être alloués sans que soit atteinte ou même recherchée leur meilleure utilisation possible. En outre, les facilités offertes par le recours au péage peuvent rendre d’autant plus aléatoire le dénouement financier de l’ensemble des opérations qu’il est lointain et peut être aisément différé.

Les risques que comportent ces mécanismes mis en place dans les années 1955-1960 se sont accrus au fur et à mesure que l’essentiel du réseau autoroutier se constituait. Le problème n’est plus, en effet, de combler le retard d’équipement de la France mais d’harmoniser de façon rationnelle les infrastructures concédées et le reste du réseau.

La Cour constate que les dérives, dont elle avait par le passé souligné avec constance la gravité se sont manifestées depuis lors dans toute leur ampleur.

- Les décisions prises en matière d’infrastructures ont dépendu de leur mode de financement ;

- Des autoroutes ont été construites sur des liaisons à faible trafic ;

- L’endettement du secteur autoroutier fait courir le risque d’une crise financière qui ne manquerait pas d’avoir des conséquences sur les finances de l’Etat.

La construction du réseau autoroutier peut être financée soit par l’usager par le biais de la concession, soit par le budget de l’Etat avec des participations des collectivités territoriales. La formule de la concession a souvent été retenue parce qu’elle présentait plus de facilités que le financement d’infrastructures par l’emploi de crédits budgétaires dont la masse s’est réduite. Dès lors, la construction d’autoroutes concédées a pu être choisie alors que d’autres solutions auraient été plus adaptées et moins coûteuses.

La logique du financement prévaut ainsi sur la rationalité économique et financière. Le schéma directeur routier national de 1992 motive d’ailleurs expressément l’augmentation de la part autoroutière concédée du programme d’investissement par le souci de " s’affranchir " de la contrainte budgétaire : " Les retards accumulés dans la modernisation du réseau et les perspectives budgétaires ne permettaient pas d’escompter la réalisation du schéma directeur de février 1986 dans des délais compatibles avec les objectifs (actuels) de désenclavement, d’efficacité économique et d’ouverture européenne ".

A l’occasion du contrôle de la Cour, la direction des routes reconnaît que " le système actuel très cloisonné, soumis à des restrictions budgétaires, privilégie de plus en plus l’autoroute concédée, en éloignant ainsi les investissements de l’optimum économique, social et environnemental ".

Les biais introduits par le mode de financement ne concernent d’ailleurs pas que les choix d’aménagements au sein du mode routier. L’étude intermodale précitée sur le corridor sud observe ainsi, outre les caractéristiques différentes des solutions envisagées, qu’à la différence des projets ferroviaires, l’autoroute aurait un financement assuré par les péages. Le poids des conditions de financement dans le choix d’investissements nuit ainsi à la mise en œuvre de la politique globale des transports prévue par les textes.

Des concessions ont été accordées pour construire et exploiter des sections d’autoroutes dont la rentabilité s’amoindrissait au fur et à mesure que la réalisation du programme autoroutier s’accomplissait et s’accélérait. 

La facilité du mode de financement par les péages et le recours à l’adossement ont conduit au cours des dernières années à multiplier les engagements de sections autoroutières sur des liaisons à faible trafic, souvent situées, qui plus est, dans des zones au relief accidenté, et présentant donc des coûts de construction de plus en plus élevés.

Des investissements surdimensionnés et insuffisamment adaptés aux besoins de desserte de l’économie locale ont ainsi été réalisés sur des sections où des aménagements moins coûteux auraient souvent été mieux adaptés d’autant que, ainsi qu’il a été noté, les travaux des observatoires économiques et les bilans a posteriori amènent à relativiser l’impact des autoroutes à péage sur le développement économique local. 

Le souci de poursuivre un rythme d’investissement élevé en se conformant à la décision d’accélération de l’engagement du programme autoroutier prise en 1993 et aux calendriers fixés dans les contrats de plan a prévalu sur la rationalité économique et financière, et ce, alors même que les tutelles financières sont de longue date conscientes des dangers d’une telle dérive.

La remise en cause de la poursuite au même rythme du programme autoroutier est venue non des tutelles mais du juge administratif qui a fait usage de la théorie du bilan pour annuler la déclaration d’utilité publique d’un projet autoroutier, compte tenu de la disproportion entre ses coûts prévisionnels et ses avantages, et plus encore des textes européens qui, comme on l’a vu, rendent désormais impossible la pratique de l’adossement dans ses formes actuelles.

Par ailleurs, l’adossement successif de sections de moins en moins rentables sur les sections déjà amorties a fragilisé les sociétés autoroutières dont l’endettement va croître encore de façon considérable dans les prochaines années.

Comme l’indique la direction du Trésor, " la croissance de l’investissement autoroutier public a reposé sur trois principes :

- l’affectation au financement des nouvelles sections, quelle qu’en soit la rentabilité, des flux de trésorerie issus de l’exploitation des sections existantes à l’exclusion de toute rémunération des capitaux investis ;

- le recours systématique à l’endettement, faute d’un autofinancement suffisant, le remboursement des emprunts étant gagé sur les hypothèses à long terme de croissance du trafic ;

- l’indifférence aux résultats financiers à court terme, permise par une dérogation comptable qui autorise les sociétés concessionnaires d’autoroutes à immobiliser en " charges différées " les pertes résultant du paiement des frais financiers liés à la construction ou à l’amortissement des immobilisations concédées.

La combinaison de ces trois principes a permis un accroissement considérable du réseau et de l’activité des sociétés mais, souligne la direction du Trésor, " elle a également conduit les SEMCA à une situation financière hors normes qui les place en situation de fragilité ".

Cette évolution s’explique par l’effet conjoint de trois facteurs : le ralentissement de la progression du trafic (passée d’un taux de croissance de 98 % en 1986 à une quasi stagnation sur réseau stable en 1996), l’accroissement de la pression fiscale par l’institution puis l’augmentation de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), enfin la relance accélérée du programme d’investissement. Le doublement de la TAT a été compensé par des majorations des tarifs de péages et des allongements de la durée des concessions. Mais, comme l’observe un rapport de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation du Sénat, " cette compensation n’est au mieux neutre qu’à long terme. A court terme, compte tenu de l’étalement des hausses de péage et de la compensation partielle de la taxe d’aménagement du territoire sous la forme d’un allongement de la durée des concessions, il en résulte, pour les sociétés concessionnaires une perte de trésorerie donc une diminution de la capacité d’autofinancement ".

Le secteur autoroutier a dû, dans le même temps, faire face à un programme d’investissement de 141 milliards de francs dans le cadre de l’accélération de la réalisation du schéma directeur décidée par le gouvernement en 1993. Le montant des dépenses d’investissement de l’ensemble du secteur (construction d’autoroutes nouvelles et investissement sur le réseau en service), qui était de l’ordre de 11 milliards de francs avant l’accélération de la construction du réseau autoroutier, a atteint 16,5 milliards de francs en 1995 et à 20 milliards de francs en 1996. Il s’est élevé à 16,2 milliards de francs en 1997 pour les SEMCA et à environ deux milliards de francs pour COFIROUTE.

Le financement du secteur autoroutier a été, à l’origine, assuré par l’Etat et par la Caisse des dépôts et consignations. A compter de 1970, les SEMCA n’ont plus été financées sur ressources budgétaires autres que des avances remboursables. Le recours à l’emprunt, qui jusque là représentait environ les deux tiers du financement des programmes, a augmenté de façon continue depuis lors. En 1996, 90 % des dépenses du secteur autoroutier concédé étaient financées par voie d’emprunts gagés sur les péages perçus auprès des usagers.

Au 31 décembre 1997, le montant global de l'endettement des SEMCA s'établit à 136,9 milliards de francs, hors dettes internes au secteur autoroutier. En termes de perspectives de remboursement de la dette des SEMCA, la Cour s’en tient à la seule dette financière, soit 134,795 milliards de francs au 31 décembre 1997. Le montant cumulé des intérêts prévisionnels, nonobstant l’éventualité de remboursements anticipés, atteignait 74,8 milliards de francs au 31 décembre 1997 pour les seuls emprunts émis par la Caisse Nationale des Autoroutes. Le secteur autoroutier se maintient ainsi par adossements successifs : adossement des sections non rentables sur les sections rentables, des sociétés en difficulté sur d’autres sociétés. La restructuration du secteur autoroutier s’est effectué par consolidations successives à chaque crise financière. La réforme du secteur autoroutier de 1994 qui avait pour objectif essentiel de permettre aux SEMCA de faire face à un programme d’investissement de 140 milliards de francs sur dix ans en renforçant leur assise financière, n’a pas fait exception à cette pratique. Le regroupement des sociétés par pôles a permis d’adosser des sociétés en difficulté sur des sociétés en meilleure santé financière en instituant des avances de trésorerie entre les sociétés mères et leurs filiales. Loin d’apurer la situation du secteur autoroutier, ce procédé de consolidation ne fait que différer les difficultés et menace de mettre à terme en péril l’équilibre d’ensemble.

Certes, les SEMCA dégagent une forte valeur ajoutée et des marges d’exploitation avant amortissements élevées. Cependant, la logique du système qui consistait à financer des investissements par des emprunts gagés sur les recettes de péages repose sur la rentabilité des investissements. Or, la recette kilométrique est appelée à décroître au fur et à mesure qu’augmentera le kilométrage de réseau peu fréquenté. 

Comme le relevait déjà la Cour dès 1986, le système des charges différées, le refinancement des emprunts et l’adossement des sociétés en difficulté sur d’autres sociétés reporte le retour du système à l’équilibre à une échéance qui a été, de proche en proche, différée par l’allongement des durées des concessions.

Compte tenu des investissements en cours, l’endettement du secteur autoroutier va continuer à croître. En termes de consolidation globale de l’endettement, les simulations escomptent que la dette en capital, mesurée par la somme des emprunts émis par la CNA, atteindra un maximum de 148,7 milliards de francs en 2004 et sera tout juste résorbée en 2019. 

Ceci à la double condition impérative que :

- l’on s’en tienne aux projets de construction des sections nouvelles inscrites dans le champ des concessions au 31 décembre 1997 sans poursuivre par adossement l’achèvement du schéma directeur.

- et que les prélèvements sur les SEMCA ne soient pas augmentés (hypothèse du maintien des taux de la TAT et de la redevance pour occupation du domaine public à leurs niveaux actuels).

La situation apparaît cependant très tendue. La marge de sécurité de trois ans avant la fin de la concession fixée pour la résorption des charges différées n’est plus respectée pour plusieurs sociétés. Par ailleurs, ces prévisions font abstraction de l’endettement de la SFTRF qui s’élevait à plus de 7,7 milliards de francs fin 1997. Les perspectives de remboursement de sa dette par l’ATMB, jusqu’alors favorables seront à reconsidérer pour tenir compte des conséquences de l’incendie de mars 1999.

Le montant de la dette et les délais de remboursement sont très sensibles aux hypothèses d’évolution du trafic, des tarifs de péage, des coûts de construction et d’exploitation, de taux d’intérêt, de taux d’inflation et de croissance du PIB. Or, ces hypothèses sont d’autant plus aléatoires qu’elles portent sur un horizon lointain. Les perspectives de remboursement de la dette des sociétés d’autoroute se fondent sur des hypothèses " moyennes " validées par les autorités de tutelle. La Cour ne peut que regretter que des études de sensibilité n’aient pas été menées sur la base de scénarios contrastés d’évolution des paramètres économiques alors même que le directeur du Trésor et le directeur du Budget reconnaissent l’existence " d’incertitudes importantes liées à la définition de telles hypothèses sur des durées aussi longues et avec des paramètres corrélés (croissance économique avec l’inflation et les trafics, l’inflation avec les tarifs, les tarifs avec les trafics) ... "

En toute hypothèse, compte tenu de l’ampleur de la dette globale des sociétés concessionnaires d’autoroute qui a un caractère " para-public ", il serait souhaitable que le Parlement soit régulièrement informé de la situation du secteur autoroutier. Un " jaune budgétaire " qui exposait l’activité du FDES en 1993 et 1994 avait été présenté à l’appui du projet de loi de finances pour 1995. Il est regrettable que cette initiative n’ait pas été reconduite. En effet, alors qu’en principe les risques devraient être supportés par les capitaux propres des sociétés, le faible montant de ceux-ci conduit, par le jeu des clauses de garantie des contrats de concession à faire porter sur l’Etat concédant les conséquences des défaillances éventuelles des SEMCA.

L’évolution du contexte juridique et la nécessité de maîtriser l’endettement des SEMCA imposent une réforme du système autoroutier. Celle-ci se justifie d’autant plus que les mécanismes dérogatoires, mis en place dans les années 60 pour permettre à la France de bâtir rapidement un réseau autoroutier et de rattraper son retard par rapport à ses voisins européens, ne sont plus adaptés.

La problématique routière a, en effet, changé et la perpétuation du système nuit à la transparence et à la rationalité des choix d’investissement.

Le gouvernement français a décidé, en conséquence, de réformer le système autoroutier selon les principes directeurs suivants, qui ont été communiqués à la Commission de l’Union européenne :

- " inscrire le financement, la réalisation et l’exploitation de son réseau autoroutier dans le cadre du partenariat public-privé ;

- organiser une mise en concurrence transparente et non discriminatoire pour l’attribution des concessions des nouvelles sections autoroutières ;

- assurer une plus grande neutralité des choix entre types d’investissement et entre modes de transport "

Pour respecter pleinement les principes de transparence et de concurrence issus du droit européen, le gouvernement ne recourrait plus au système d’adossement " sous sa forme actuelle " mais ferait " appel à des aides publiques nécessaires à l’équilibre financier des futures concessions d’autoroutes notamment sous forme de subventions ".

Les sociétés ne bénéficieraient plus de la garantie de l’Etat mais, en contrepartie, elles devraient recevoir des capitaux propres plus importants et pouvoir compter sur une durée de concession adaptée aux risques. Le système des charges différées serait supprimé afin d’instaurer un régime comptable de droit commun.

Surtout, la réforme envisagée est subordonnée à l’acceptation par la Commission européenne d’un allongement, important (jusqu’à 2040), mais réputé " ultime ", de la durée des concessions, indispensable au recalcul des amortissements car il permet de les étaler dans le temps et d’éviter aux SEMCA d’enregistrer des pertes que leur niveau de fonds propres ne leur permettrait pas de couvrir.

Conditionnée par la réponse de la Commission européenne à la demande française d’allongement de la durée des concessions, la réforme reste incertaine dans son principe et ses modalités notamment financières.

La réforme devrait permettre des choix d’investissements plus rationnels puisqu’ils ne seront plus biaisés par le critère du mode de financement. Serait ainsi mis fin au traitement séparé du réseau concédé et du réseau non concédé. La suppression des facilités de financement propres au système autoroutier devrait être en outre l’opportunité de rationaliser les choix d'investissement entre modes de transport afin de mettre en œuvre la politique globale et intermodale prévue de longue date par les textes.

Mais les changements projetés auront aussi une incidence sur le budget des routes. En effet, s’il choisit désormais de construire de nouvelles autoroutes non rentables, l’Etat devra assurer une part importante de leur financement par des subventions d’un montant élevé qui grèveront le budget du ministère de l’équipement et risquent de compromettre la priorité affichée de remise à niveau des moyens consacrés à l’entretien du réseau national non concédé et à la sécurité routière.

Il apparaît donc indispensable de mettre en place une gestion coordonnée pour utiliser au mieux les infrastructures existantes et de veiller au bon dimensionnement des infrastructures routières nouvelles au vu d’une analyse réaliste des coûts et des perspectives de trafic en comparant systématiquement les différents types de solutions.

Ainsi, la réforme du secteur autoroutier pourrait être, enfin, l’occasion de définir et mettre en œuvre la politique routière globale qui fait aujourd’hui défaut. Celle-ci devra elle-même s’inscrire dans une réflexion intermodale. En 1996, un rapport de la DATAR concluait déjà que compte tenu des contraintes financières, " il (fallait) réexaminer les principaux projets (y compris de certaines opérations ayant déjà fait l’objet de décisions de principe) et leur justification économique afin de recréer une marge de manœuvre et de redonner souffle et cohérence à notre politique de transport .... ". Ce constat est plus que jamais d’actualité et les projets devront être reconsidérés au regard des priorités définies par le document de cadrage du 22 juillet 1998 sur les schémas de service et entérinées par le conseil interministériel d’aménagement du territoire du 15 décembre 1998 :

- les grands équipements des agglomérations et régions urbaines, et prioritairement les transports collectifs, car c’est en ville que se concentrent les principaux problèmes de croissance de la demande de déplacement, de préservation du cadre de vie et de cohésion sociale ;

- les actions permettant de développer le trafic ferroviaire de fret et notamment les conditions de constitution et de fonctionnement d’un réseau ferroviaire à priorité fret, en synergie avec les ports nationaux ", et ce afin de limiter l’accroissement du fret routier, en particulier dans les zones les plus sensibles, comme les Alpes et les Pyrénées.

- Renoncer à la pratique des charges différées, qui favorise une dynamique d’extension incontrôlée du réseau autoroutier concédé ; rétablir le lien comptable entre les décisions d’investissement et le résultat d’exploitation, et redonner ainsi aux comptes des SEMCA leur signification économique.

- Abandonner le système de l’adossement dans le cadre de concessions globales et appliquer les règles communautaires de mise en concurrence pour la passation des marchés publics de travaux.

- Prendre les mesures corrélatives nécessaires, à l’effet de modérer le poids futur de la dette des SEMCA (allongement de la durée des concessions, subventions au titre de l’aménagement du territoire ...).

- Mesurer les conséquences financières et budgétaires que représenterait la confirmation des décisions de concéder des sections non rentables ou insuffisamment rentables.

- Disposer d’études-bilans plus fiables pour tester la sûreté des hypothèses relatives au remboursement de la dette du SEMCA.

- Mesurer les effets de la progression des prélèvements fiscaux sur les SEMCA et ceux du passage à la TVA de droit commun.

- Etablir des perspectives à moyen terme pour fixer l’importance des crédits budgétaires de façon à tenir compte des subventions destinées à compenser le manque de rentabilité de sections autoroutières non rentables, d’une part, et, l’augmentation des moyens nécessaires à l’exploitation, à l’entretien et à la sécurité du réseau routier national non concédé, d’autre part.

- Faire en sorte que les choix d'investissement des infrastructures de transport ne soient plus principalement déterminées par les conditions de financement.